News

Экспертный анализ проекта постановления о создании Фонда «Безопасный туризм»

Настоящий материал подготовлен Ассоциаций частных туристических организаций Узбекистана (АЧТО) по итогам обсуждения проекта постановления с участием представителей туристического бизнеса, экспертов по выездному туризму и на основе анализа международного опыта. Цель публикации — содействовать профессиональному обсуждению возможных механизмов совершенствования системы защиты туристов в Республике Узбекистан.

За последние годы выездной туризм в Узбекистане демонстрирует устойчивый рост. В частности, в 2025 году зарубежные поездки совершили более 8 миллионов наших соотечественников. Соответственно с увеличением количества зарубежных поездок закономерно возрастает и необходимость совершенствования механизмов защиты граждан в чрезвычайных ситуациях. Решению именно этих задач посвящена разработка проект постановления «О дальнейшем совершенствовании мер по регулированию зарубежных поездок граждан Республики Узбекистан», который в настоящее время проходит общественное обсуждение.

Сама идея формирования системы поддержки туристов заслуживает внимания и отвечает современным вызовам. Однако обсуждение проекта выявило целый ряд вопросов, касающихся модели финансирования, институционального устройства фонда и насколько эффективно разработчиками постановления были использованы лучшие примеры международной практики.

Сегодня предметом профессиональной дискуссии становится как действительно повысить уровень защиты туристов, не создавая при этом дополнительных рисков для развития туристической отрасли?

Кто отвечает за безопасность туристов?

Изучение опыта Великобритании, Германии, Казахстана, Японии, Южной Кореи, России, стран Европейского союза и других государств показывает, что системы защиты туристов действительно существуют практически во всех развитых туристических направлениях. Однако почти нигде они не строятся по принципу полного возложения финансовой ответственности на туристический бизнес. Она базируется на распределении ответственности между несколькими участниками:

• государством;
• туроператорами;
• страховыми компаниями;
• туристами.

Во многих странах гарантийные механизмы вообще не являются государственными фондами. Например, в Великобритании действует система ATOL, администрируемая государственным авиационным регулятором, а средства аккумулируются в независимом трастовом фонде. В Германии после банкротства в 2019 году одной из крупнейших в мире туристических компаний Thomas Cook создан независимый German Travel Security Fund (DRSF). В Японии компенсационные механизмы реализованы через профессиональные ассоциации туроператоров. А в Казахстане функционирует корпоративный фонд «Туристік Қамқор», являющийся самостоятельной некоммерческой организацией.

Общей особенностью этих моделей является то, что государство устанавливает правила и осуществляет надзор, а управление гарантийными механизмами зачастую осуществляется независимыми или отраслевыми институтами. Еще одна важная закономерность заключается в том, что подобные фонды создаются преимущественно для защиты туристов при финансовой несостоятельности туроператоров, а не для финансирования всех чрезвычайных ситуаций, возникающих во время зарубежных поездок.

Новый фонд или развитие существующих институтов

В рамках проекта предусматривается создание фонда «Безопасный туризм». Каждый туроператор, осуществляющий деятельность в сфере выездного туризма, для получения лицензии должен сформировать финансовое обеспечение в размере не менее 50 тыс. долларов США Средства будут использоваться для возмещения ущерба гражданам Узбекистана, пострадавшим вследствие чрезвычайных ситуаций за рубежом, а также для финансирования расходов, связанных с их эвакуацией и возвращением на Родину.

Согласно проекту постановления, помимо обязательного депозита в размере эквивалента 50 000 долларов США, предлагается ввести целевой гарантийный сбор с каждого реализованного туристического продукта. Его размер составляет 0,15 БРВ за каждый турпродукт. По состоянию на сегодня это 61 800 сум, а после повышения БРВ — 66 000 сум. Сбор будет включаться в стоимость тура, перечисляться туроператором в фонд,

Анвар Мирзаев - директор «Travel System»: «На первый взгляд сумма кажется небольшой, однако необходимо учитывать, что она добавляется к уже обязательному депозиту в 50 000 долларов. Фактически это вводит двухуровневую систему финансирования фонда. Международная практика обычно использует один основной механизм накопления средств либо тщательно обосновывает сочетание нескольких инструментов»

Не приведет ли совокупность этих требований к накоплению нескольких финансовых барьеров, которые по отдельности выглядят умеренными, но вместе существенно увеличивают стоимость ведения бизнеса и в конечном итоге могут быть переложены на потребителя

Проект постановления предусматривает создание нового фонда, несмотря на то, что при Комитете по туризму уже действует Вне бюджетный Фонд развития туризма. Поэтому требуется дополнительное обоснование необходимости создания отдельного фонда вместо использования существующей институциональной инфраструктуры. В связи с этим предлагается формирование в составе Вне бюджетного Фонда развития туризма специализированного направления «Безопасный туризм» по обеспечению безопасности туристов.

Международный опыт показывает, что эффективность системы определяется не количеством фондов, а четким разграничением функций, прозрачностью управления и устойчивой моделью финансирования.

Ислам Каримбаев – директор «Mega tour»: «Перед созданием новых институтов важно оценить потенциал существующих механизмов. Во многих странах новые функции интегрируются в уже действующие институты, что позволяет избежать дублирования расходов и повысить эффективность управления»

Депозит 50 тысяч долларов: финансовая гарантия или барьер для рынка?

Наиболее дискуссионным положением проекта стало предложение об обязательном внесении каждым туроператором, осуществляющим деятельность в сфере выездного туризма, финансового обеспечения в размере не менее 50 тыс. долларов США. Само по себе наличие финансовых гарантий не вызывает вопросов — это международная практика. Однако международная практика почти никогда не использует одинаковый фиксированный размер финансовых обязательств для всех участников рынка независимо от масштаба их деятельности. Получается, что компания, ежегодно обслуживающая 200 туристов, должна внести такой же депозит, как и туроператор, отправляющий 20 тысяч туристов. С точки зрения управления рисками подобный подход вызывает вопросы, поскольку уровень потенциальной ответственности этих компаний объективно различается.

Ойбек Ахмедов – директор «Prestige Travel»: «Финансовые гарантии должны быть соразмерны масштабу деятельности компании. Это один из базовых принципов регулирования, который применяется во многих странах. Кроме того, столь высокий фиксированный депозит способен повлиять на структуру туристического рынка»

Возложение основной финансовой нагрузки исключительно на туроператоров может привести к увеличению себестоимости туристических услуг, снижению конкурентоспособности отечественных туроператоров созданию дополнительных барьеров для среднего бизнеса.

Среди возможных последствий представители туристской отрасли называют:

• повышение входного барьера для новых компаний;
• снижение конкурентоспособности малого и среднего бизнеса;
• отвлечение значительных оборотных средств из хозяйственной деятельности;
• сокращение инвестиций в развитие туристических продуктов и цифровизацию;
• постепенную консолидацию рынка;
• риск ухода части предпринимателей в неформальный сектор.

Следует подчеркнуть, что речь идет не о неизбежных последствиях, а о потенциальных эффектах, которые требуют оценки в рамках анализа регулирующего воздействия.

Кто должен финансировать безопасность граждан Узбекистана за рубежом?

Гулчехра Исраилова – председатель Ассоциации частных туристических организаций Узбекистана (АЧТО): «Еще один принципиальный вопрос касается распределения ответственности. Многие чрезвычайные ситуации, с которыми сталкиваются туристы за рубежом, находятся вне контроля туроператоров. Это вооруженные конфликты, стихийные бедствия, закрытие воздушного пространства, решения иностранных властей, масштабные транспортные сбои и т.д. Устойчивая модель защиты туристов строится на распределении ответственности между государством, страховым рынком и туристическим бизнесом. Именно такой подход сегодня преобладает в международной практике. Во всем мире подобные риски традиционно относятся к сфере ответственности государства и механизмов страхования. Поэтому концентрация финансовой нагрузки исключительно на туроператорах требует дополнительного экономического и правового обоснования»

Учитывая, что проект предусматривает введение новых финансовых обязательств для субъектов предпринимательства, представляется целесообразным обеспечить максимально открытое и широкое обсуждение с профессиональным сообществом. Также целесообразно организовать дополнительные публичные консультации с отраслью до принятия окончательного решения.

Отабек Джалилов – директор «AVRUD»: «Проект постановления затрагивает основы регулирования рынка выездного туризма и предусматривает введение новых финансовых обязательств для субъектов предпринимательства. Решения такого масштаба требуют максимально открытого обсуждения и всесторонней оценки их экономических, правовых и социальных последствий. Представляется целесообразным продлить срок общественного обсуждения проекта не менее чем на три месяца, чтобы обеспечить полноценное участие профессионального сообщества, отраслевых ассоциаций, страховых организаций, экспертного сообщества и других заинтересованных сторон. Это позволит провести содержательный диалог, изучить международный опыт, подготовить оценку регулирующего воздействия и выработать сбалансированную модель, отвечающую интересам государства, туристов и бизнеса»

Мурад Насыров – аналитик АЧТО: «Любое решение, вводящее новые обязательные платежи для бизнеса, требует проведения оценки регулирующего воздействия. В данном случае профессиональное сообщество вправе ожидать ответы на несколько вопросов:

• Почему существующие механизмы не могут выполнять предлагаемые функции?
• Почему выбран именно депозит в размере 50 тысяч долларов?
• Какими расчетами подтверждается достаточность или необходимость этой суммы?
• Если создается значительный гарантийный капитал за счет депозитов, почему дополнительно необходим постоянный сбор с каждого тура?
• Какими расчетами подтвержден размер 0,15 БРВ?
• Как изменится стоимость туристических услуг?
• Как новые требования скажутся на развитии среднего, малого бизнеса и конкуренции?

Именно такие расчеты позволяют сделать регулирование прозрачным и предсказуемым»

Резюме

Большинство государств стремится обеспечить надежную защиту туристов. Однако эффективность таких механизмов достигается благодаря нескольким базовым принципам:

• четкому разграничению ответственности государства, бизнеса и страхового рынка;
• соразмерности финансовых требований;
• прозрачности управления;
• активному участию профессиональных отраслевых объединений;
• обязательной оценке экономических последствий принимаемых решений.

Именно поэтому ключевой вопрос сегодня заключается не в создании самого Фонда «Безопасный туризм», а в выборе оптимальной модели, которая обеспечит одновременно высокий уровень защиты граждан, устойчивое развитие туристической отрасли и сохранение конкурентной среды.